当前位置: 首页 > >

政府未来的治理模式读书笔记(last)

发布时间:

读《政府未来的治理模式》有感
作者简介:
B· 盖伊· 彼得斯 (B.GuyPeters) 是美国匹茨堡大学政治科学系主任、 教授。 曾任加拿大管理发展中心高级研究员, 香港城市大学名誉教授。 他是国际著名的研究政府治理与改革问题的专家,公共管理大师,其 理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉。他的主要著作有: 《公 共政策的病态》 、 《官僚政治》 、 《比较政治学》 、 《政策动力学》 、 《政府 会消亡吗?》等。

内容简介及感想:
花了一个星期的时间把《政府未来的治理模式》这本书读完了, 有很大的感触,我对关于政府改革和创新的著作怀有极大的阅读热 情,迫切想知道作者提出的很多可资借鉴的政府改革模式,发现了许 多创新点和闪光点。但总或多或少的欠缺可行性,很多都是理论上可 行,但到实践中就会碰壁,有些甚至根本就是空想,现今的政府改革 研究应该在理论模型的操作化上下功夫, 至于到底是什么模型倒不是 当务之急了,因为很多模型都不错,反映了政府改革的要求和社会环 境的发展要求,能解决很多存在的问题,尽管不能够绝对的解决所有 问题。我想这本书也不例外,严格的说本书不是提出作者自己关于政 府创新的模式, 而是作者对理论或实践中已经存在的四种政府创新模 式进行的比较分析,这四种模型分别是:市场式政府、参与式政府、 弹性化政府、解制型政府。 该书从分析传统行政模式出发,阐明了各国政府竭力构建新治理

模式的原因, 并从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改革实 践中,梳理归纳出四种未来政府的治理模式:市场式政府,参与式政 府,弹性化政府,解制型政府。这四种政府治理模式各有不同的理论 基础,适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式,作者都从问 题,结构,管理,政策制定和公共利益五个方面进行了深入的分析。 政府改革是一个持续不断的过程,而且几乎可以肯定的是,只要 政府存在,这一过程就永远不会停止。就某种程度而言,实际工作者 和学者们不断寻求促使政府更好运作的新方法本身就证明了人们期 望改善政府行为的愿望。 这种不断寻求更好实现政府职能的方法的努 力也反映了在什么是好政府这个问题上很难达成共识。 一些人希望有 一个效率高、成本低的政府,而另一些人可能会接受一个成本高的政 府,因为这样的政府能为人民提供更多、更好的服务。还有一些人可 能会更多地根据政府行为的过程而不是行为的本质来评价政府。 作者在交代了政府改革的背景知识以及传统公共行政的特点 (包括政 治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公 务员制度、内部管制、*等)之后,分别从理念、结构、管理、政策 制定、公共利益等五个方面对这四种模型展开了分析。市场式政府针 对传统型政府的垄断性特点, 认为应该用市场化的治理模式来实现政 府治理的高效率。结构层面上强调分权,包括部门间的和中央与地方 间的。运用私人部门的管理技术自然也是必不可少的,这与企业家型 政府或许有很多共同之处。 另外一个特色在于提出政府内部的市场问 题,根据市场刺激因素来进行政策制定工作。不过这里有个缺点,就

是对公民角色的贬低,虽然将公民看作消费者可以提高服务意识,但 却忽略了公民的政治地位。参与式政府故名思义,就知道这种模式特 别强调参与式民主的作用,这种模式主张自下而上的参与,分为两种 类型,包括基层公务员的参与和顾客的参与。因为参与的需要,又要 求结构上必须打破层级制的旧形式,而主张建立扁*化的组织形式。 在管理方面,引进私人部门管理中使用的质量管理模式,重视团队合 作。对话式民主的决策方式,特别强调了协商和谈判的重要性。针对 传统公共行政的永久性特点提出的弹性化政府, 反对原来那种稳定性 和永久性的特点,主张通过雇佣临时雇员、建立虚拟组织进行协调、 根据实际情况进行弹性处理等方式,建立灵活有效的政府治理模式。 在此我仅以自己的一点浅薄认识谈谈对解制型政府的看法, “解制型政府模式”( Deregulating GovernmentModel ),又称非管 制政府模式,它的基本涵义是指通过取消公共部门过多的规章制度, 取消过程取向的控制机制,相信并依靠公务员的责任心、潜力和创造 力,来提高政府的行动水*,让政府更具有创新性和效率。 解制型政府模式的出现, 在传统的 “照章办事” 的国家绝非偶然, 其动因是多方面的;其一,过多的内部控制严重地损害了政府效率。 其二,过多行政规则使得公共部门行动迟缓,缺乏弹性和回应力。其 三,公务员制度变成了迷宫,管理者的“进、管、出”问题丛生。其 四,政府采购制度引发了贿赂和选择性签约等弊端,政府支出变相增 长。解制型政府模式就是要打破这些条条框框,清除政府管理实质以 外的其他附着物,让政府最大限度地释放潜在的能量和创造力,以新

的创造性工作改进社会的整体利益。 解制型政府模式不太看重结构, 其着眼点主要在程序和有效行动 的能力等方面,目的在于激发传统官僚机构官员的积极性和活力。它 主张,不管是官僚体制还是非官僚体制,只要能够有效运转就行。因 而,它并不像其他模式对官僚体制刻意贬斥,相反,认为官僚体制是 可以接受的,甚至认为是求之不得的。由于这一模式不反对传统的政 府结构, 因此在管理上支持官僚机构的高层决策者依靠一定的行政文 化来调动整个机构的行动。 这种行政文化主要是指公务员的伦理道德 在行政活动中的驱动力量,管理者必须依赖相信个人,依赖个人的价 值观念、伦理道德来达到管理目标,在美国某些洲取消了政府采购的 一些规章制度,废除了长达*万页的人事管理手册。但是,人们也不 无担忧地认为如果没有公务员的觉悟和高尚的道德信念作基础, 一些 组织和个人在没有规则的情况下,极易肆意妄为,危害公共利益。 从决策的角度来分析, 解制型政府模式下官僚的决策作用明显被 强化,而政治家的决策作用被大大降低,这对于过去把决策视为政治 领导特权的传统观念是一次极大的冲击。 在这一点上解制模式同参与 模式不谋而合,皆认为公务员具有丰富的专业知识,又同社会公众直 接打交道,因而应当允许他们做出更多的决策,有更多的灵活性。 在公共利益的体现上,解制型政府模式与市场模式相比明显不 同。前者认为政府在社会中应扮演一种积极角色,改革只是解除政府 内部过繁的管理体制, 通过取消政府内部对政府工作能力的限制或制 约因素,使政府的能力更好地发挥出来,更好地适应社会的需要。政

府可以有效地解决当今社会存在的问题, 政府行为不会成为社会问题 的一部分。后者认为政府过于垄断,没有效率,目的是把政府职能在 改革中转变为市场职能,通过削弱乃至取消政府 来改善服务。 显然两种模式之间在公共利益的实现上存在着巨大差异 全球化时代各国都以更加开放的姿态在世界经济和政治舞台上展开 竞争与合作。由于在提高综合竞争力的各种考虑因素中,政府管理能 力被提升到前所未有的高度来对待, 因此如何使政府摆脱传统官僚制 对时代变化的敏感性和适应性较差的窘况,提高其应变能力,成为人 们从管理主义角度思考政府变革的一大方向。 政府解制的思路正是在 这种背景中产生的。 英美语系国家本来是国家管理程序-规则严格化的领路者,法的程 序独立价值和程序正义观念也是从他们这里传播开来的。 沿着这个并 不陈旧的方向,程序-规则强化的思想应该进一步贯彻到政府管理的 实践中去。但是,当司法领域程序独立价值的旗帜举升起来并高高飘 扬的时候,英美等国却开始在政府管理领域掀起放松规制的改革浪 潮, 并将日积月累形成的严格并确显繁琐的政府管理程序作为首要打 击目标,认为它们是新时代政府管理绩效的敌人,必欲“解”之而后 快。为此,新公共管理学为其创造出了一些新的学说,以为其提供理 论支持。其总的指导思想是认为传统官僚制中完备的程序-规则体系, 严重束缚了公务员和政府组织本身的能动性, 妨碍了管理效率的进一 步提高。 由于传统官僚制复杂的程序-规则体系所约束的主要是政府组织

和公务员本身,所以它主要是一种内部控制制度。这个制度的逐渐形 成有其深刻的社会和政治原因, 这就是在现代民主政体的建设过程中 公民权对作为“必要的恶”而存在的公共权力的根深蒂固的不信任, 因此对其严加约束成为政治制度建设的基本的和主要的内容。 人们从 政党分肥制等等泥沼中拔身而出后的主要想法, 就是用尽可能严密的 程序-规则体系牢牢缚住具有越轨本能的国家权力,同时对公民权从 制度上施以基本保障。 这两个相辅相成的制度建设内容构成了传统政 治理念的两条坐标轴线。因此,盖.彼德斯才说, “在大多数情况下, 过多的内部控制并不是官僚体制本身造成的” ,而是“强加于官僚体 制的” 。 程序-规则强化的主要优越之处就是它基本保证了公共权力的自 律和廉洁,给了公民以普遍的安全感,公民人权可以得到原则上的保 护, 公共权力行使的公正性和公信度也得到基本认可。 更为重要的是, 这种制度保护并进一步促成了公共权力和公民私人权利双方共同遵 守程序和规则的*惯和信念。 不守规则的行为在这种情况下已经被作 为异常行径和耻辱来看待。这样一来,不仅是国家权力、而且整个社 会都能保证运行在基本稳定的秩序之中。 这就是发达国家少见公务员 腐败泛滥现象和政权异常变故的基础原因。 从这个角度看, 政府解制完全可以视为发达国家的制度建设在酒 足饭饱之后的奢侈行为。 健全的官僚制度在保障了他们的工业化过程 并进入信息化、全球化时代之后,面对新挑战他们将公共权力的灵活 应变能力进一步提出来。 解制松绑是他们在经过了一次否定之后在更

高的层次上对公共管理的自由度提出的新要求。 满足这个要求需要一 个重要前提条件:现代民主政治的根基已经牢固,程序-规则*惯和 意识已经植根于公民和公务员队伍之中, 官本位和权力意志自由纵横 的社会物质和文化土壤已经基本铲除。 这些新的政府治理模式都是针对特定问题提出的,并进而力图实 现普遍化,但真正要实施还必须根据实际情况,结合时代背景和国家 的现实国情,强求一律显然只会造成相反的后果。另外,作者还提出 了一个相当重要的问题, 就是作者认为许多新的改革措施都是针对存 在问题提出并加以解决, 但由于新措施的实施又会很容易带来新的问 题,或是新创造出来的,或是因为旧制度的消失而使得被其掩盖的问 题得以重见天日。 这或许是改革总是在消灭旧问题出现新问题中不断 循环的原因之一吧。




友情链接: